Das Dilemma mit den Banken

Rom/Bozen – Mitte Februar hat das italienische Parlament den im Dezember 2016 aufgelegten Bankenhilfsfonds endgültig genehmigt. Bis zu 20 Milliarden Euro stellt der Staat für die „vorbeugende Rekapitalisierung“ (sprich: Rettung) von italienischen Banken zur Verfügung, allen voran für die Banca Monte dei Paschi di Siena, aber auch die Regionalbanken Banca Popolare di Vicenza und Veneto Banca. Damit sollen die Banken vor der Zahlungsunfähigkeit gerettet und für die Zukunft wieder fit gemacht werden. Gleichzeitig möchten die Politiker damit mögliche Dominoeffekte vermeiden, Arbeitsplätze sichern und viele Kleinanleger vor finanziellen Einbußen schützen. Allerdings ist die öffentliche Meinung hinsichtlich der Verwendung von öffentlichen Mitteln gerade bei angespannten Staatshaushalten nicht zuletzt nach den Erfahrungen mit der Finanzkrise sehr kritisch. Aus diesem Grunde wurde auch eine EU-Abwicklungsrichtlinie (BRRD – Bank Recovery and Resolution Directive) verabschiedet, die den EU-Mitgliedsländern die Stützung von Finanzunternehmen insbesondere ohne angemessene Beteiligung der Kapitalgeber untersagt.
Vor diesem Hintergrund stellen sich viele Bürger/-innen die Frage, ob die jüngste Stützung maroder Finanzhäuser in Italien mit Steuergeldern gerechtfertigt ist oder nicht. Die Frage, die schon in der Vergangenheit insbesondere im Zusammenhang mit der Finanzkrise 2008/2009 und auch bei der Rettung österreichischer Banken unter Kanzler Faymann immer wieder gestellt wurde, ist schwierig zu beantworten. Abseits moralisch-philosophischer Überlegungen und Stammtischparolen müsste es doch eine eindeutige Antwort auf der Grundlage ökonomischer Abwägungen geben. Sie gibt es eben nicht, wie die Meinungen der beiden Professoren Alex Weissensteiner und Michael Nippa von der Fakultät für Wirtschaftswissenschaften der Freien Universität Bozen zeigen.

Alex Weissensteiner meint:
Italienische Peanuts

Die Einführung der sogenannten „bail-in“-Regel sollte sicherstellen, dass Steuerzahler nicht mehr für in Schieflage geratene Banken geradestehen müssen. Allen voran sollten Aktionäre (Eigenkapitalgeber) und – falls dies nicht ausreicht – Sparer (Zeichner von Anleihen = Fremdkapitalgeber) zur Kasse gebeten werden. Diese Vorgangsweise, welche in anderen Branchen völlig normal ist, soll garantieren, dass Banken ebenfalls einen intrinsischen Anreiz haben, ein vernünftiges Risikomanagement zu betreiben. Sollte eine Bank dennoch übermäßige Risiken eingehen, dann wird diese Bank dem Sparer das übernommene Risiko in Form von höheren Zinsen (durch den sogenannten Risikozuschlag oder „spread“) bezahlen müssen – gegeben, dass ein Eingreifen des Staates ex-ante ausgeschlossen wird. Wird weiterhin sichergestellt, dass genügend Eigenkapital vorhanden ist (darauf zielen die Basel-III-Regeln ab, auch wenn Kritiker – wie ich selbst – der Meinung sind, dass die Eigenkapitalanforderungen noch viel zu gering sind), dann „kann“ es keine Probleme mehr geben. So die Theorie.
Es stimmt, Regeln zu brechen, die gerade erst eingeführt wurden, ist für das Vertrauen wenig hilfreich. Dennoch muss in dieser ganzen Diskussion der Betrachtungsrahmen ausgeweitet werden. Das mangelnde Eigenkapital vieler Banken ist das Ergebnis einer über Jahre hinweg falschen Rahmenpolitik. In der ersten Phase der Banken- und Finanzkrise sind viele Kreditinstitute im Ausland in Schieflage geraten und mussten in der Folge mit Hilfsgeldern gerettet werden. Um die derzeit diskutierten 20 Milliarden Euro des italienischen Bankenhilfsfonds in den richtigen Kontext zu stellen, müssen die tatsächlich in Anspruch genommenen Hilfsleistungen bis 2011 in den verschiedenen europäischen Ländern aufgezeigt werden: In Großbritannien waren es 300 Milliarden (17,2 Prozent des BIP), in Deutschland 259 Milliarden (10,1 Prozent des BIP), in Dänemark 158 Milliarden (65,9 Prozent des BIP), in Frankreich 116 Milliarden (5,8 Prozent des BIP). Die bewilligten Mittel lagen sogar um ein Vielfaches höher, für Deutschland zum Beispiel bei 646 Milliarden Euro (25,1 Prozent des BIP). Der Großteil des Geldes wurde in Deutschland zur Sanierung bzw. Abwicklung der WestLB, der Commerzbank, der Hypo Real Estate und diverser anderer Landesbanken verwendet.
All diesen Ländern die Rekapitalisierung ihrer Banken als politische Spielerei vorzuwerfen, greift zu kurz. Das Gegenteil ist der Fall. Die Hilfsgelder waren notwendig (und politisch sehr schwer vermittelbar), um größere Probleme und Ansteckungsgefahren abzuwenden. Deutschland steht heute im internationalen Vergleich auch deshalb sehr gut da.
Speziell in Europa übernehmen die Banken die wichtige Aufgabe der Fristentransformation: Kurzfristige Einlagen werden in Form von Finanzierungen Unternehmen und Privatpersonen langfristig zur Verfügung gestellt. Nach dem Fall der US-amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers ist die Kreditvergabe weltweit eingebrochen. Während sich allerdings in den USA Unternehmen nach 2008 durchaus direkt am Kapitalmarkt mit der Ausgabe von Anleihen finanzieren konnten, ist diese Praxis in Europa kaum verbreitet. Die Europäische Zentralbank musste deshalb nach dem Fall Lehman Brothers massiv mit Liquidität eingreifen. Das Bankensterben in den USA zwischen 1930 und 1933 (bekannt als „Great Depression“) mit verheerenden Folgen für die Realwirtschaft gilt Zentralbanken als mahnendes Beispiel.
Im Vergleich zu den anderen europäischen Ländern betrugen bis 2011 die Bankenhilfen in Italien gerade 15 Milliarden (knapp ein Prozent des BIP). Italienische Banken hatten in der ersten Phase der Finanzkrise durch eine vorsichtige Veranlagung weniger Probleme. Die Banken spüren jetzt allerdings die anhaltende Wirtschaftskrise des Landes mit den hohen Kreditausfällen. Der Staat ist deshalb gut beraten, dem Beispiel der oben genannten Länder zu folgen und das Bankensystem zu stützen. Jede Form einer Ausbreitung der Bankenkrise muss vermieden werden. Die Regierung hat dies richtig erkannt. Andernfalls besteht die Gefahr einer massiven Kapitalflucht mit negativen Folgen für die Realwirtschaft (inklusive einer starken Abnahme der Kreditvergabe).
Damit soll nicht gesagt werden, dass das Brechen von Regeln hilfreich ist. Aber es macht eben einen Unterschied, ob den Banken eines Landes gerade erst geholfen wurde oder eben nicht, und wann und für wen die neue „bail-in“-Regelung sinnvoll ist. Die insgesamt bereitgestellten 20 Milliarden darf man im europäischen Kontext als „peanuts“ betrachten. Aber: Langfristig muss man von allen Banken mehr Eigenkapital einfordern (dürfen). Dafür müssen vernünftige Zeitfenster eingeplant werden.

Alex Weissensteiner ist Professor für Finanzmärkte an der Wirtschaftsfakultät der Freien Universität Bozen.

Michael Nippa meint:
Bitte keine Sentimentalitäten
Es sei vorausgeschickt, dass ich kein Anhänger des Neoliberalismus, des freien Spiels der Marktkräfte bin, da Eigeninteresse nicht automatisch zu mehr Gemeinwohl führt. Banken- und Finanzmarktregulierung muss sein, und sie ist ja auch im Falle der neuerlichen staatlichen Bankenstützung gegeben.
Die EU, interessanterweise gerade auch in Italien als Grund allen Übels geschmäht, hat als Konsequenz auf die Kritik an der Bankenrettung mit öffentlichen Steuergeldern während der Finanzkrise 2008 die BRRD-Richtlinie (Bank Recovery and Resolution Directive, kurz Abwicklungsrichtlinie) erlassen, um für die Zukunft auszuschließen, dass Steuerzahler für Managementfehler bzw. Spekulationsverluste aufkommen müssen und die Eigentümer ungeschoren davonkommen.
Unter zwei Bedingungen sind Ausnahmen zulässig (Art. 32 BRRD).
Erstens, das Finanzunternehmen ist ‚gesund‘. Die Europäische Zentralbank unter der Leitung von Mario Draghi kommt zum Urteil, dass Monte dei Paschi (MPS) im Grunde eine solvente Bank ist, die nur aufgrund einer Stresssituation vorübergehend liquide Mittel benötigt.
Zweitens, ein Konkurs wäre mit unkalkulierbaren Risiken für die Finanz- und Realwirtschaft verbunden. Auch dieses beurteilt die EZB im Fall Monte die Paschi so.
Natürlich ist es schwer, das Urteil einer mächtigen Institution mit ihren vielen hochbezahlten Experten anzuzweifeln. Es gilt jedoch zu bedenken, dass auch ganz andere Interessen die EZB-Beurteilung geleitet haben könnten.
Ich zweifle im Einklang mit unabhängigen Experten an, dass MPS eine solvente Bank ist. Nicht umsonst wird sie von italienischen Journalisten auch gerne als Monte dei Paschi di Stato bezeichnet. Managementfehler wie die Übernahme von Antonveneta oder das Eingehen hoher Risiken bei der Vergabe von Krediten, die sich dann als ‚faul‘ erwiesen, haben schon seit 2009 immer wieder zu staatlichen Finanzhilfen geführt. Das finanzwirtschaftliche Umfeld (historisch niedrige Zinsen und Zinsspannen, angespannte Kreditwürdigkeit Italiens, internationale Konkurrenz) lässt nicht vermuten, dass die hochverschuldete Bank wieder auf die Beine kommt, und nicht ausschließen, dass die Bank bald wieder um eine Finanzspritze ansuchen muss.
Würde der Konkurs der italienischen Banken ein Finanzbeben nach sich ziehen? Wohl kaum, das zeigen die Finanzmarktreaktionen nach den unerwarteten Ereignissen Brexit und Trump oder nach dem gescheiterten Verfassungsreferendum in Italien und dem Rücktritt von Matteo Renzi. Die Märkte und institutionellen Anleger haben solche Risiken bereits eingepreist und Vorsorge betrieben.
Andere Gründe – wie zum Beispiel anstehende Wahlen – sind wohl ausschlaggebender für das Durchwinken des Rettungspakets.
Was spricht aus ökonomischen Gründen gegen eine weitere Bankenrettung und für die geordnete Abwicklung maroder Banken?
Erstens die schon von Schumpeter als notwendig erachtete Marktbereinigung, die schöpferische Zerstörung: Unternehmen, die nicht Wert schöpfen, sondern Wert vernichten, verlieren ihre Daseinsberechtigung.
Zweitens gibt es ökonomischere Verwendungsmöglichkeiten für knappe finanzielle Mittel: die Förderung von Zukunftstechnologien und -industrien gerade in einem Land mit enormen Humanressourcen wie Italien. Zusammen mit der Förderung von Forschung und Bildung könnte auch die erdrückend hohe Jugendarbeitslosigkeit angegangen werden.
Drittens, das Argument des Schutzes von mehr als 25.000 Arbeitsplätzen und 40.000 Kleinanlegern ist insbesondere aus Sicht der Politiker einsichtig. Die rein ökonomische Analyse verweist erstens darauf, dass hochqualifizierte Mitarbeiter neue Jobs finden werden, eine Reallokation auch hier nötig ist. Eine Bloomberg-Studie zeigt, dass die „armen“ Kleinanleger im Durchschnitt zu den vermögenden Haushalten in Italien gehören. Wer sich aus Geldgier mit Anleihen die falschen, im Konkursfall nachrangigen Anlagen hat andrehen lassen, ist aus ökonomischer Sicht nicht schutzbedürftig, sondern kann klagen.
Viertens, und hier verlasse ich zugegebenermaßen auch ein wenig die rein ökonomischen Pfade, sollten die Manager und Kontrollgremien zur Verantwortung gezogen werden. Hat sich schon jemand die Mühe gemacht, die Gehälter und Abfindungen der Manager bei MPS oder anderen Finanzinstituten unter die Lupe zu nehmen? Manager, institutionelle Anleger und Kreditgeber verdienen immer noch kräftig und lachen sich ob des dämlichen Steuerzahlers bzw. Politikers ins Fäustchen. Nur bei einem Konkurs könnte ihnen vielleicht das Lachen ein wenig vergehen.
Konkurs ist zwar nichts Schönes, speziell wenn es eine altehrwürdige Institution wie die Monte dei Paschi di Siena trifft, aber Ökonomie hat nichts mit Sentimentalität zu tun.